การกำหนดคุณลักษณะเฉพาะ
ปัญหาหนึ่งที่มักเกิดขึ้นในการจัดซื้อจัดจ้าง คือ การกำหนดคุณลักษณะเฉพาะ(Specifications) ของสิ่งของที่จะซื้อ/จ้าง ให้ตรงต่อความต้องการหรือให้ตอบสนองต่อการใช้งาน และเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ มติคณะรัฐมนตรี หรือหนังสือซักซ้อมความเข้าใจที่เกี่ยวข้อง บ่อยครั้งที่ผู้กำหนดคุณลักษณะเฉพาะมักคำนึงแต่เรื่องความต้องการใช้งานโดยมองข้ามกฎหมาย ระเบียบที่เกี่ยวข้อง เป็นผลให้การแข่งขันราคาไม่เป็นธรรมโดยไม่ตั้งใจ นำไปสู่การร้องเรียนจากผู้เสนอราคาหรือมีประเด็นข้อตรวจพบเมื่อมีการตรวจสอบโดยผู้ตรวจสอบภายในหรือผู้ตรวจสอบภายนอก
เพื่อให้การจัดซื้อจัดจ้างมีความโปร่งใส เกิดการแข่งขันราคาอย่างเป็นธรรม และสามารถตรวจสอบได้ตามหลักธรรมาภิบาลที่ดี ผู้กำหนดคุณลักษณะเฉพาะจึงควรให้ความสำคัญกับเงื่อนไข ดังต่อไปนี้
- ตรงตามความต้องการของหน่วยงานผู้ใช้งาน
เพื่อให้พัสดุที่จัดซื้อ/จ้าง ได้ใช้ประโยชน์อย่างคุ้มค่า พัสดุที่ซื้อ/จ้างจึงต้องสามารถตอบสนองความต้องการของผู้ใช้งานได้และตรงตามวัตถุประสงค์ พัสดุบางอย่างอาจมีเรื่องของเทคนิคเฉพาะมาเกี่ยวข้องหรือการใช้งานมีความซับซ้อนหรือมีการใช้งานเป็นการเฉพาะอย่าง เช่น การเช่ารถยนต์ บางหน่วยงานอาจต้องการรถยนต์ที่ใช้เป็นการเฉพาะ เช่น หน่วยงานต้องการรถยนต์สำหรับการสัญจรในทางที่ยากลำบาก ต้องเดินทางขึ้นไปบนภูเขาที่มีความลาดชัดโดยผิวทางจราจรเป็นดินลูกรังหรือทางที่เกิดจากการถางป่าเท่านั้น หน่วยงานจึงจำเป็นต้องใช้รถยนต์ที่มีสมรรถนะแตกต่างจากรถยนต์ที่ใช้ในการสัญจรทั่วไป เป็นต้น การกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุให้ตรงตามความต้องการของผู้ใช้งานจึงมีความสำคัญมาก หากกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุมากเกินกว่าความต้องการมากเป็นผลให้หน่วยงานต้องซื้อ/จ้างพัสดุที่มีราคาแพงเกินกว่าความจำเป็น ในขณะเดียวกันหากคุณลักษณะเฉพาะที่กำหนดไม่ตรงตามความต้องการหรือไม่สามารถตอบสนองความต้องการใช้งานได้ทั้งหมด หน่วยงานอาจมีความจำเป็นต้องซื้อ/จ้างพัสดุเพิ่มขึ้น หรือจัดซื้อ/จ้างใหม่ เพื่อให้ได้พัสดุที่ตรงต้องความต้องการใช้งาน ซึ่งจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงาน โดยในกรณีที่พัสดุที่จัดซื้อ/จ้าง มีความซับซ้อน มีเทคนิคมาเกี่ยวข้อง หรือการใช้งานมีความเฉพาะเจาะจง ควรให้หน่วยงานผู้ใช้งานเป็นผู้กำหนดคุณลักษณะเฉพาะ
- เป็นไปตามมาตรฐานของทางราชการ
เพื่อให้พัสดุที่ซื้อ/จ้าง มีมาตรฐานเดียวกันทั้งด้านคุณภาพและราคา ปัจจุบันจึงมีหน่วยงานราชการหลายหน่วยได้จัดทำบัญชีมาตรฐานขึ้น โดยมีการกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของสิ่งของและราคา ซึ่งผู้ที่กำหนดคุณลักษณะเฉพาะจำเป็นต้องทราบ เช่น บัญชีมาตรฐานครุภัณฑ์โดยสำนักงบประมาณ เกณฑ์ราคากลางและคุณสมบัติพื้นฐานครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์โดยกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม บัญชีค่าเช่ารถยนต์ประเภทต่างๆ โดยกระทรวงการคลัง เป็นต้น
- ไม่เป็นการกีดกันทางการค้าและให้มีการแข่งขันราคาได้หลายราย
การกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของสิ่งของที่จัดซื้อ/จ้าง โดยไม่ให้เป็นการกีดกันทางการค้าและให้มีการแข่งขันราคาได้หลายราย นั้น มีมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง ดังนี้
- มติคณะรัฐมนตรีแจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ สร 0203/ว 52 ลงวันที่ 28 มีนาคม 2520 กำหนดว่า ห้ามกำหนดรายละเอียดหรือคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุที่จะซื้อให้ใกล้เคียงกับยี่ห้อใดยี่ห้อหนึ่ง หรือของผู้ขายรายใดรายหนึ่งโดยเฉพาะ และห้ามระบุยี่ห้อของที่ต้องการจะซื้อทุกชนิด
- มติคณะรัฐมนตรีแจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ สร 0203/ว 53 ลงวันที่ 28 มีนาคม 2520 กำหนดคุณลักษณะเฉพาะของรายการในการก่อสร้างว่า ให้มีมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม (มอก.) หรือกระทรวงอุตสาหกรรมรับรองแล้ว หรือมีมาตรฐานที่ส่วนราชการอื่นกำหนดไว้ก็ให้ระบุตามมาตรฐานนั้นได้ตามความจำเป็น กรณียังไม่มีมาตรฐานถ้าส่วนราชการจำเป็นต้องใช้สิ่งของที่เห็นว่ามีคุณภาพดีเป็นที่นิยมในขณะนั้น และจำเป็นต้องระบุชื่อยี่ห้อของสิ่งของก็ให้ระบุได้ แต่ต้องให้มากยี่ห้อที่สุดเท่าที่จะสามารถระบุได้ และสิ่งของที่มีคุณภาพเทียบเท่ากันก็ให้ใช้ได้ด้วย
- มติคณะรัฐมนตรีแจ้งตามหนังสือที่ สร 0403/ว 93 ลงวันที่ 7 พฤศจิกายน 2512 และที่ สก 0203/ว 157 ลงวันที่ 27 ธันวาคม 2519 กำหนดคุณลักษณะเฉพาะของสิ่งของว่า ห้ามมิให้กำหนดลักษณะเฉพาะของสิ่งของที่จะซื้อให้ใกล้เคียงกับยี่ห้อใด ยี่ห้อหนึ่งหรือของผู้ขายรายใดรายหนึ่ง และห้ามระบุยี่ห้อสิ่งของที่ต้องการจะซื้อทุกชนิด เว้นแต่ ที่มีข้อยกเว้นไว้ เช่น ยารักษาโรค เครื่องอะไหล่ เป็นต้น
ปัจจุบันการกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของสิ่งของที่จะซื้อ/จ้าง ได้ถูกระบุไว้ในมาตรา 9 ของพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ความว่า
“การกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุที่จะทำการจัดซื้อจัดจ้าง ให้หน่วยงานของรัฐคำนึงถึงคุณภาพ เทคนิค และวัตถุประสงค์ของการจัดซื้อจัดจ้างพัสดุนั้น และห้ามมิให้กำหนดคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุให้ใกล้เคียงกับยี่ห้อใดยี่ห้อหนึ่ง หรือของผู้ขายรายใดรายหนึ่งโดยเฉพาะ เว้นแต่พัสดุที่จะทำการจัดซื้อจัดจ้างตามวัตถุประสงค์นั้นมียี่ห้อเดียวหรือจะต้องใช้อะไหล่ของยี่ห้อใด ก็ให้ระบุยี่ห้อนั้นได้”
ซึ่งเป็นการระบุที่สอดรับกับมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวข้างต้น ดังนั้น เพื่อให้การกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของสิ่งของที่จะจัดซื้อจัดจ้าง เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบและมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง รวมถึงเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่หน่วยงาน ผู้กำหนดคุณลักษณะเฉพาะจึงต้องคำนึงถึงหลักเกณฑ์ดังกล่าวข้างต้น และปฏิบัติงานโดยความระมัดระวัง
ตัวอย่างคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดเกี่ยวกับการกำหนดคุณลักษณะเฉพาะ
ผู้ถูกฟ้องคดี (เทศบาล) ได้ประกาศประกวดราคาซื้อครุภัณฑ์ยานพาหนะและขนส่ง รถยนต์ดับเพลิง โดยเอกสารแนบท้ายเอกสารประกวดราคาได้กำหนดรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุที่เป็นส่วนประกอบแต่ละรายการไว้ โดยในส่วนของเครื่องสูบน้ำดับเพลิง – ระบบท่อทางกำหนดว่าต้องผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบบริหารงานคุณภาพ (ISO 9001 หรือISO 9002) และเป็นเครื่องสูบน้ำดับเพลิงที่ได้รับอนุมัติจดทะเบียนผลิตภัณฑ์จากสำนักงานมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม โดยมีหลักฐานเป็นหนังสือการทดสอบและรับรองคุณภาพมาแสดงในวันยื่นซองเสนอราคาและนำเครื่องสูบน้ำมาแสดงด้วย และผู้เสนอราคาต้องเป็นผู้ผลิต ผู้ประกอบติดตั้ง หรือได้รับมอบอำนาจการเป็นตัวแทนผู้ผลิตหรือผู้ประกอบติดตั้งรถยนต์ดับเพลิง เครื่องสูบน้ำ ปืนฉีดน้ำแรงดันสูงผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ประกอบการจำหน่ายและติดตั้งรถยนต์ดับเพลิงชนิดต่างๆ เห็นว่าประกาศประกวดราคาดังกล่าวได้กำหนดรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะของอุปกรณ์ส่วนประกอบของรถยนต์ดับเพลิงกรณีเครื่องสูบน้ำดับเพลิง – ระบบท่อทางเป็นการเอื้อประโยชน์แก่ผู้เสนอราคาบางรายและกีดกันไม่ให้มีการแข่งขันเสนอราคา จึงฟ้องขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนประกาศประกวดราคาดังกล่าว
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ข้อ 11 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ไม่ได้กำหนดบังคับว่าต้องกำหนดรายละเอียดและคุณลักษณะเฉพาะดังกล่าว และในขณะจัดทำเอกสารรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะพัสดุรถยนต์ดับเพลิง - ระบบท่อทาง สำนักงานมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมยังมิได้มีการประกาศกำหนดมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมเครื่องสูบน้ำดับเพลิง – ระบบท่อทาง และไม่มีผู้ประกอบการรายใดที่ทำผลิตภัณฑ์ดังกล่าวได้รับการรับรองระบบบริหารงานคุณภาพ และมีเพียงบริษัท พ. จำกัด เท่านั้นที่เป็นผู้ผลิตเครื่องสูบน้ำซึ่งสามารถใช้งานดับเพลิงได้ และได้รับอนุมัติจดทะเบียนผลิตภัณฑ์จากสำนักงานมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม และมีรายละเอียดผลิตภัณฑ์ตรงตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนด จึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้กำหนดรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะของเครื่องสูบน้ำดับเพลิงที่ต้องการซื้อนอกเหนือไปจากหลักเกณฑ์ที่ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ได้กำหนดไว้โดยไม่มีเหตุผลอันควร ซึ่งอาจมีผลเป็นการกีดกันไม่ให้ผู้ผลิตหรือผู้ขายพัสดุรายอื่นสามารถเข้าแข่งขันในการเสนอราคาได้อย่างเป็นธรรม และเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ประกอบการที่มีเครื่องสูบน้ำดับเพลิงที่มีคุณลักษณะเฉพาะพัสดุถูกต้องตรงตามเงื่อนไขในเอกสารประกวดราคาที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดการกำหนดรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะเครื่องสูบน้ำดับเพลิงดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยข้อ 5 และข้อ 11 วรรคหนึ่ง ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535
(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 291/2556)